日期：2014-05-07
来源：媒体聚焦
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2014年4月4日上午，位于浙江省宁波奉化市大成路居敬小区的一栋5层居民楼倒塌，致1人死亡，5人受伤。事故发生后，4月11日，住建部下发通知，针对全国各级城市及县政府所在地建筑年代较长、建设标准较低、失修失养严重的居民住宅以及所有保障性住房和棚户区改造安置住房，组织老楼危楼安全排查工作。各地也出台了相应的排查政策，房屋质量和安全再次成为人们关注的焦点问题。
危房到底有多少？为什么会出现这么多危房？如何解决这个问题？
上海“危房”调查
奉化倒楼事件以及随后的政府行动，使得上海那些问题存在已久的“危房”重获舆论关注。4月24日，记者实地走访了其中一处建筑，切身体验了“身处危房，命悬一线”的惊险。
一张1985年1月28日第二版泛黄的报纸残片贴在橱柜底部，柜子里如今已空无一物，而在橱柜右侧不远处，房屋北墙的窗框与墙壁早已脱开，一整条长而醒目的缝隙贯穿窗框右侧，又向下蜿蜒到地板上，这条裂痕全长近两米，宽度可插入手掌，日光透进室内，清晰可辨。而在上海长宁区天山二村120号居民看来，这只是“很普通的问题”。
天花板大梁断裂，门和窗框与墙体脱离，墙体外层、瓷砖大片剥落，房间里所有的墙缝都开裂，楼上可以从地板裂缝伸手到楼下……这样的景象随处可见。随意进入单元里的一户人家，都让人产生是到了地震现场的错觉。而最触目的则是房屋南北外墙从三楼纵贯到一楼的连续裂痕，最宽处可达一指，被居民们戏称为“一线天”。
据居民介绍，这幢砖混结构的老房子建于上世纪50年代，同排共有118、119和120号三个单元，都是3层的楼房。楼房本来临河而造，因而存在地基不稳的问题。上世纪六七十年代以来，河道被填平，老房子也经过了一系列改建。上世纪80年代，西侧的118-119号顶部加盖一层；不久之后，120号东侧新建了高达6层的120号乙楼，整排建筑变成了类“凹”字形的特殊结构。地基不稳定、双侧建筑挤压……在这些因素的共同作用下，低矮的120号楼房渐渐出现基底沉降和外墙开裂等一系列安全问题．
雪上加霜的是，2011年11月中旬起，一街之隔的遵义路、紫云路路口新建虹桥上海城三期工程，建筑包含四层地下室。2012年10月到2013年3月的半年间，工程先后进行了三次爆破，家住120号楼315室的嵇女士称，爆破的瞬间“地板砖都几乎弹跳起来”。212室马先生家中的窗玻璃被大规模震碎，窗框与门框的变形十分严重，墙壁的裂隙也越来越大。同时楼房的南北外墙出现大规模开裂现象。
120号原有14户人家，不少是70岁以上的老人。儿女在别处有房可以投奔的几家已经搬离，而无处可去的人只能继续住在这栋千疮百孔的房子里。75岁的嵇女士说：“就是赌命，今天睡在这里的床上，不知道明天房子还在不在。”
两次鉴定：诡异的差别
虹桥上海城三期的爆破施工后，120号的居民们联系到上海新长宁集团天山物业有限公司，要求对房屋的破损情况进行鉴定。2013年3月27日到5月10日，物业公司委托上海房屋质量检测站对包括120号在内的天山二村的6幢房屋进行了质量检测，并出具了一份编号为“2013-106号”的69页的检测报告，报告第68页指出：“相邻工程施工对120号产生了明显的影响，造成了损坏，表现为120号南北外墙原有裂缝（位于120号三层靠近119号处）明显扩展，并出现了多处新的裂缝，且开裂明显（最宽处20mm），损坏严重”。
据315室的王先生介绍，检测结果公布之后，物业公司和街道办事处并没有拿出切实可行的改造方案。毫无结果地等待了三个多月之后，房屋的问题愈加严重，120号住户们再次找到有关部门，要求再一次进行专家鉴定。
这次检测针对120号楼展开，但检测的结果却迟迟没有公布给居民。多次要求知情无果的情况下，家住一楼的卞女士最终在一次见面会上从负责人手中夺取了这份“神秘”的报告。
细读这份同样由上海房屋质量检测站作出，编号为“2013-194号”的报告，记者发现：第二次检测进行的时间为2013年8月15日-23日与10月29日，时间跨度为两个半月。检测结果认为：“横墙未发现明显开裂，而房屋的结构体系为横墙承重，计算结果也表明，正常使用荷载下墙体的抗压承载力满足要求。综合损坏检测和计算结果，对房屋开裂墙体采取加固措施后，房屋可正常使用。”这一判断在第一份报告中未曾出现过。
居民的质疑集中在前后两份报告对于房屋倾斜率判定的变化上。第一份报告提出：“118-120，120乙号房屋测点倾斜率介于1.0‰-9.7‰”，第二份报告则认为：“测量结果表明，房屋整体向南倾斜，各测点倾斜率介于1.2‰-5.7‰，均小于《危险房屋鉴定标准（JGJ125-99,2004年版）》规定的限值10‰”。从9.7‰到5.7‰，两次检测时间相差将近半年，在这期间，房屋并没有进行大范围的修补和加固，为何最大倾斜率反而会变小？记者就这一技术问题咨询了有关专家。浙江大学城市学院副教授朱炜认为，房屋安全性测量的实际操作过程中固然可能存在一定的误差，但是一般来说，数据的浮动不会如此之大。居民们认为，第二份报告有“造假”嫌疑。
究竟怎样算危房？
目前居民与物业和政府争执的焦点，集中在120号楼是否为危房，以及是否要推倒重建。
据此前媒体报道，第二份检测报告完成后，虹桥上海城三期工程的开发商天华房地产开发有限公司与居民协商，同意出资对120号楼进行彻底重建，但是物业与街道方面出台的处理方案却还是以整修加固为主。
天山路街道党工委副书记祝亚在接受上海电视台采访时称：“目前，在整个上海旧改还没有完成的前提之下，类似这种房屋的损坏，只能是采取房屋大修，因为它这个房子还是可以继续使用的，没有到危房的程度。” 长宁区建交委建管科副科长李志斌也曾表示，依照相关规定，部分居民所要求的“推倒重建”无法实现。“现在房子的裂缝都是非结构性裂缝，不在承重结构上。大修、加固足以解决问题。”
但是，在第二份检测报告中，已有文字提及房屋主要损坏细节包括“二层东端南侧房间门框过梁开裂”。而与此相应，在《天山二村120号加固、修缮工程修缮实施方案》的“加固方案”一节中，也有如下明确的修缮细则：“对有裂缝的承重墙体，我们拟采用双面钢丝网片水泥砂浆面层法加固，用以提高墙体的承载能力。”
关于倾斜率是否达到10‰的问题，浙江大学城市学院副教授朱炜提出，在居民实际居住状况已经明显很不好，且检测数值也非常接近标准的情况下，相关部门在对房屋的安全性做判断定性时应该更为灵活。
天山二村120号居民向《新民周刊》记者表示，物业方出具的两份质量检测报告前后数据与具体措辞的出入过大，让他们无法接受。修缮方案中大量的针对外墙与屋顶的粉刷与修补措施，也让他们担心这是否能够彻底解决房屋根本结构的安全性问题。315室的王先生说：“我们理解如果重建，政府有许多难处。我们可以接受大修，但先要让我们看到可信的数据。”
长宁区天山二村120号楼房的修缮与重建问题，主要“卡”在具体的文件与标准上，即根据既有检测报告的结论，120号楼并没有被判断为危房，而只有危房才能获准重建。但是事实上，2013年前后两份报告的检测结论最终都没有从整体上对120号楼的危险性进行A、B、C、D等级的清晰判断。
上海交通大学土木工程系教授陈龙珠指出，根据国家行业标准《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99，2004年版），房屋的危险性鉴定需遵循“综合评定”的原则与方法。所谓“综合评定”，即是要求由专业人士出面，采用专业的仪器进行测量，结合实际检测的多项分类采样数据进行精确计算，并根据综合计算的结果做出最终判断，而两份检测报告中一再提到的房屋倾斜率也只是房屋危险性鉴定检测需要考量的诸多因素之一。
30年前房屋最堪忧
天山二村类似的事例已数见不鲜。2011年12月5日，上海长宁区茅台路600弄小区28号六楼一户人家的阳台坍塌，导致家中一位老人当场死亡，房屋建于上世纪80年代末，距今已有20多年的历史。
自去年开始，上海推进成套改造、厨卫改造、屋面及相关设施改造等三类旧住房综合改造项目，并将其纳入保障性安居工程。而近期，上海也正着力对旧住房做“体检”、动“手术”。
根据上海市住房保障和房屋管理局发布的数据，目前上海市各类居住房屋已超过5.6亿平方米，其中建于上世纪的老旧住宅约占2.2亿平方米。这些房屋由于各种原因，其结构、设施均存在不同程度的缺陷，有的设施老化甚至影响到了居住安全。特别是其中一大批直管公房由于建筑年代久远，在使用安全方面已经暴露出诸多问题。
“其实不仅是上海，上世纪80年代开始，我国各地城市化建设开始起步，大批的住房开始建设，但是当时建造的主要是多层砖混结构，除厨房和卫生间局部采用现浇钢筋混凝土板外，楼板大多采用预制钢筋混凝土空心楼板，所以房屋的整体安全性相对较低。”陈龙珠教授介绍说。
据了解，在上世纪90年代中期以后，我国的楼房建造采用钢筋混凝土框架结构逐步增多。与砖混结构相比较，框架结构在抗震性能、抵抗地基基础差异沉降能力、房屋整体稳定性等方面都优于砖混结构。框架结构的承重主要是梁和柱子，砖混结构的承重构件则主要是承重墙。而承重墙中的砌体由脆性材料组成，抗拉抗剪强度较差，抗变形能力小，砌体结构施工质量又难控制，所以相对容易出现质量缺陷和遭受损坏。
除此之外，上世纪80、90年代，房屋建造使用的是预制的空心楼板，两端直接搁置在墙体上，其支撑牢固程度以及与承重墙协调工作的整体性较差，当楼板长度和墙位置出现较大偏差时更会加重这个问题的程度，房屋的安全性可能就相对较低。
朱炜副教授说，虽然上世纪80年代以前的房屋建造技术也相对较低，但是那个时候的房屋建造量相对较少，而且经过多年的城市改扩建，大部分都已经被拆除了。而到了90年代中期以后，随着房屋建造技术的改进以及建造标准的提高，此时建造的房屋安全性还是相对较高的。根据近期浙江省做过的一个统计，上世纪80、90年代建设的房屋占浙江省现存房屋总量的约25%。而且随着上世纪80、90年代那一批房屋的使用年限逐渐到了20、30年，房屋的结构和设施都开始出现不同程度的老化，有的甚至威胁到了居民的居住安全。所以在现在的城市危旧房，主要还是集中在上世纪80、90年代建设的那一批房屋上。 “而这一批房屋也正应该是下一步城市危旧房改造工作的重中之重。”朱炜说。
寿命为何这么短？
我国现行的《建筑结构可靠度设计统一标准》在其2001年版中已明确，普通房屋设计使用年限为50年。设计使用年限是指设计规定的结构或结构构件不需进行大修即可按其预定目的使用的时期，而并不是说到50年房屋就会变成危房。
然而近年来类似奉化塌楼事件屡见报道，其中大部分所涉建筑寿命仅在二三十年之内。虽然这些房屋在当时建造时并未明确规定房屋的使用年限，但是只使用了二三十年就出现重大安全性问题，未免让人们产生疑问：我们的房屋使用寿命到底是多少年？为什么这么快就会出现问题？
“目前我国发生的住宅房屋重大恶性事故，其原因已经变得很复杂，并非仅是当时建造标准低和施工质量差造成的。”陈龙珠指出，“业主的使用、临近的施工、自然环境因素等都可能对房屋的使用寿命产生影响，逐步降低房屋的安全性。”
在房屋的使用过程中，可能会受到空气湿度、温度季节性变化以及空气中化学物质作用的影响，房屋结构材料的性质由表及里地会发生一定程度的劣化，导致构件承载能力乃至房屋的安全性会随时间的推移而逐渐下降。而当房屋设计标准和施工质量不高时，这种负面影响的程度则会加速加重。
除了自然因素外，临近工地开挖基坑建造地下工程、临近工地预制桩施工、所在区域大量抽取地下水等人为活动会增加房屋地基竖向和水平向的不均匀位移，继而对房屋结构会产生附加的内力和损伤，也会降低房屋的安全性。
此外，居民如何使用房屋也是影响房屋使用寿命的重要原因。业主在装修过程中擅自损坏甚至拆除房屋承重构件，例如将承重墙改门或者拆除，而且不采取有效的补救措施，将会改变房屋结构受力方式和加速房屋老化，继而严重降低房屋的安全性。“根据报道，在2012年底宁波江东区一幢住宅楼整体倒塌事故后的官方调查结论中、最近宁波奉化一幢住宅楼局部坍塌事故前的第三方检测报告中，都指出了业主擅自拆除和变动房屋承重结构对房屋安全造成的严重问题。”陈龙珠告诉记者。
当然，施工质量对房屋质量安全的影响也是不可忽视的。“施工管理的任何一个环节出了问题，房屋的质量安全都会受到影响。”朱炜说。据介绍，我国目前的建筑工人中，训练有素的技术工人非常缺乏，这就导致了在房屋建设上的技术性的不足。此外，施工方偷工减料、加赶工期等都会降低工程质量，为房屋的安全问题埋下隐患。
修缮：谁负责？谁出钱？
修缮或重建房屋所需的资金应该由谁来出，是困扰“危房”修缮的另一大原因。
上海另一处颇具争议的“危房”是普陀区桃浦镇的石榴苑小区，几年前小区房屋开始出现墙面开裂等情况，记者探访看到，小区里的楼房，无论看外墙还是进入室内，几乎家家有裂缝。小区各个楼栋的居民从2008年起就开始陆续多次向镇政府反映情况，大多数并未得到任何实质性的回应。
2007年，轨道交通11号线的施工从小区地下穿过，近些年的修建过程和列车运行，加剧了小区内房屋的沉降受损情况。接到居民反映，并在当地政府的协调下，轨交11号线的施工方最终表示愿意承担责任，但是仅同意出资修缮227-230号这一栋楼，其余的楼房则无法兼顾。
维修工作持续了近一年时间，但居民们却普遍认为，这次的施工主要局限在外墙的整修与内壁的粉刷上，并没有从根本上解决房屋的安全隐患问题。“而且只修了两个单元，同一栋楼的另两个单元只是粉刷了外墙。”
奉化塌楼事件发生后，居民们再一次去镇政府反映问题，这次上海房屋质量检测站来人进行了检测。家住232-235号楼的居民徐先生表示：“现在我们最担心的问题是，这么多年，专家已经来检测过很多次了，但是检测结果却从来不让我们知道。我们担心这些检测数据上报以后，某些部门会把危险的事情压下去，或者为我们提供的信息不够客观全面。”
与天山二村120号的情况相似，目前有关方面并未认定建筑为危房；同样，地方政府方面给出的说法是：只要不达到危房的鉴定标准，就不能进行房屋的重建。
在理想情况下，小区居民共同联合起来设立维修基金，固然旨在保证房屋居住安全；但在现实中，房屋安全隐患的出现，会涉及到更加复杂的责任认定情况，在事后追责机制并未完善的前提之下，居民未必会愿意先行自掏腰包修补房屋。
陈龙珠提出，城市危旧房加固改造，在技术上难点较少，关键问题是在施工过程中，要确保房屋的安全性。城市危旧房加固改造的主要瓶颈在于，房屋产权私有化之后，如何尽快合理地分摊加固改造所需要的资金。
朱炜介绍，上世纪80年代开始“房改房”之后，居民可以根据相关的政策规定购买已建公有住房。通过“房改房”，可以实现公房产权的私有化，居民可以通过购买获得房屋的产权。而随即出现的商品房更是带来了大规模房屋产权私有化。
房屋产权私有化之后，居民可以购买或者出售实现房屋产权的转让。但是随着房屋产权私有化带来的一个问题是房屋在出现质量问题时责任难以界定。这一类问题尤其集中在二手房上面。
如前所述，房屋发生险情的原因是多方面的，可能是房屋质量的问题，可能是自然因素导致，也可能与居民对房屋的不正当使用有关。因此在房屋质量发生问题后，便可能出现开发商、居民以及相关设计单位、施工单位、监管部门各执一词的情况，结果自然是谁都不愿意为房屋的鉴定与加固维修买单。
出现这些问题时，就需要对房屋质量问题进行责任界定。责任界定过程往往复杂而漫长，而危险房屋的改造却是需要迫切进行的。因此如何尽快合理地分摊加固改造资金，解决危旧房问题，便成为危旧房及时进行加固改造的瓶颈。
此外，在城市危旧房的改造过程中，还存在着很多其他的问题。政府制定的改造方案可能和居民的意愿之间存在矛盾。可能居民希望拆掉，而政府出于城市规划的考虑却只能加固与改造，所以如何协调城市规划与居民意愿之间的矛盾也是危旧房改造不得不考虑的问题。朱炜还提到：“当危旧房屋需要拆迁时，政府如何做好居民的安置工作也是一个难点。”
政府和市场应并举
如何突破上述种种困境？朱炜提出地方政府可以从现有的预算中建立一个住房保障基金。虽然现在房屋出现安全性问题后，在责任的界定上需要一个复杂而漫长的过程；但是有了这样一种公益性的保障基金之后，如果房屋被确认出现安全性问题，政府就可以先通过这一部分资金来保证危险房屋的改造与加固，之后再去追究责任。
他还强调需要在立法上进一步针对房屋质量问题做出规定，明晰房屋质量出现问题之后的责任界定。同时通过制度上的调整，进一步明确各方在危旧房加固改造中应当承担的责任。
此外，政府有关部门还需要加强与居民之间的沟通，解决拆迁与安置工作中产生的矛盾。对居民提出的问题，政府需要及时研究解决，如住房安置问题、土地补偿问题等。
“危旧房改造，不仅要发挥政府的力量，更加需要利用市场的力量。”陈龙珠告诉记者，“加固改造只是对危旧房屋的一个解危措施，拆旧建新才是解决危旧房问题的根本方法。”
对此，陈龙珠提出，政府部门一方面可以通过出台相应的拆迁政策来协调房地产商与居民之间的利益，在保障居民利益的同时也不损害房地产商的利益；另一方面可以通过土地、税收上的优惠来吸引房地产商对危旧住房进行拆旧建新，将民间的资本吸引到危旧房改造这一领域，以此加快完成对危旧房屋问题的根治。
此外，他还提到，政府部门应当依法加强对业主的破坏性装修或改造的监管。同时，居民也应当加强住房安全意识，在房屋出现安全性的质量问题时，应当及时向物业管理单位或行政主管部门报告，并提出安全鉴定并应急处置的诉求。
采访中，还有业内人士向记者提出，地方政府可以让房地产商为开发的房屋购买保险，在房屋出现问题后，政府就可以通过这一部分资金解决危险房屋的修缮与改造中的资金来源问题。当然，这只是一个预防性的制度，政府在具体的操作上还需要把握好一个度，防止出现利用保险在工程建设中忽视质量谋取暴利的情况；以及控制好房价，防止保险的投入被加到房屋的价格中去。
各地危房事件
奉化塌楼事件之后，全国各地陆续爆出各种危房事件，而出现问题的房屋寿命大约都在20-30年。
北京
海淀区玉海园小区分为一里、二里和三里，均为拆迁安置房，分别于1997年、1998年和2001年建成入住。最早发现楼体开裂情况是在1999年，第一批居民入住2年左右，玉海园一里有个别楼体出现了裂缝。在随后的15年里又出现了房屋下沉、地面塌陷和管道崩塌现象。目前多栋楼出现开裂，缝隙可伸进拳头。
小区物业朱经理说，2011年，海淀区住建委联合小区办等10多家单位，并协同房屋质量鉴定的专家前来小区鉴定过一回。当时专家说：“不排除房屋质量问题，但不影响正常使用。”但这一说法，居民们并不认同。“房子每年都往下陷，真怕什么时候塌了。”
武汉
汉口黄孝河路的竹叶新村小区，6栋裙楼均成“危房”，裙楼与主楼“脱臼”，缝隙能钻进一个小孩。抬头，墙上有巴掌宽的裂缝；低头，地上的裂口能伸进一只脚。楼栋不仅开裂，墙上还时常往下掉水泥块，街坊们“步步惊心”。
竹叶新村小区建成于1993年，6栋裙楼里共有80多户居民。目前，除少数居民为避险自行搬离外，大部分居民仍居住在危楼内。
常熟
常熟市区五星新村二区一幢居民楼成了“危楼”，楼房东侧墙壁已经明显发生倾斜。部分居民家的铝合金窗也可明显看出向外侧发生弯曲变形。房屋内部的情况更让人触目惊心，裂缝很大，有人家门已经变形，无法正常使用。政府已经组织居民撤离。
常熟市房产管理处一位杨姓负责人介绍，五星二区13幢是1989年建造的普通商品房，砖混结构。4月23日前后的两三天，裂缝在快速加大，“以高于正常情况50倍左右的速度增加”。居民认为，“平改坡”以及装修过多，是危及房屋结构安全的原因。
来源：《新民周刊》 2014.04.30 封面故事
原文：“危房”难修，困境何在？
